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2015-07-10
中国城市规划网
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随着城市规划变革和转型的推进，规划如何真正落实成为愈发受到关注的问题，作为规划实施重要手段之一的城市设计再一次受到热议，此处特选登两篇探讨城市设计议题的专家报告，分享上海城市设计的探索之路。
2014年底，由中国城市规划学会城市设计学术委员会、上海市城市规划设计研究院联合举办的，以“城市设计与空间治理”为主题的城市设计学术委员会上海会议召开。上海市规划和国土资源管理局副局长徐毅松在大会上作了题为《上海城市设计管理与实践工作经验交流》的主题报告。
城市设计的理念在不断完善，概括起来主要是以人为本、城市个性和可持续发展三方面。以人为本，注重人的感受、人的生理和心理需求，强调空间的社会归属感，以及自然的亲近感。可持续发展，强调遵循绿色、低碳、生态的理念，寻求人与自然的共生共存，和谐共处。环境品质：更加关注开放空间的使用质量，特别是强调它的整体性、系统性，增强开放空间连续性，提高与生活设施的整合度。宜人尺度：倡导小街坊、连续街道界面以及适宜街道高宽比。历史文脉：延续和发扬城市肌理、建筑风貌和街道尺度等特征。土地混合使用：引导商务、商业和居住混合布局，提倡社区服务的综合设置。紧凑布局：倡导开发总量平衡的条件下，土地集中布局，将空间留给广场绿地，强调集约发展。我们归纳起来可能有两个主要的方面：（1）法定地位缺失。城市管理工具大多数是用导则，缺乏法律效力，导致调整改动随意，后期实施执行不力。可能领导重视、部门重视的就做得好一些，很多方案导则，仅仅停留在理念上；（2）管控内容不清晰。城市因为涉及的方方面面非常多，有大有小，不同类型、不同地区所涉及的要素不同。怎么来做这个事情？管控的要求怎么样？都是需要逐步明确的事情。要确保城市设计落地，工作重点一是管控要求明确，把空间目标量化和指标化；二是用法定手段确保管控落到实处。我们做了专门的研究，总结既有研究和经验，统一管控要素，将城市公共空间归纳提炼为五种类型约50个要素。在空间管控要素里面，第一类是功能空间要素，第二类是建筑形态要素。我们在城市设计中经常需要关注节点、转角点的一些重点建筑，今后这些可能在我们的建筑设计中也要予以明确。第三类是开放空间要素，包括公共的通道甚至公共通道的一些出入口，都是城市设计要予以明确和管理的，包括广场、绿地等等。第四类是交通空间要素，包括机动车出入口、慢行交通通道、地下车库的出入口等等。第五个类是历史风貌要素，“历史风貌”是我们认为城市设计里非常重要的控制内容。我们按照“五类三级”的原则，通过类型和级别两个纬度，锁定特定地区的城市设计管控要素，分类应对地区空间特征的差异化，分级区分地区管控深度。五类：指公共活动中心区、历史风貌区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区和其他城市重点区域。以公共活动中心区为例，它主要的目标是活力、安全、宜人，并且具有一定的标志性。所以它管控的要素可能要涉及到功能空间、街道界面和尺度、步行空间、广场绿地、标志性建筑等，涉及到的控制指标可能包括：功能业态及布局、建筑贴线率、步道宽度及线型、广场绿地范围及面积、标志性建筑高度、建筑风貌等。三级：一级重点地区为对城市整体空间景观特别重要的地区，管控深度较深、力度较大。三级重点地区为地区性的空间景观节点，此类地区主要控制几类关键空间要素，预留充足的弹性，这样也给后续的一些工作留好接口。以一级重点地区为例，空间目标应经过多方案比选；管控要素要基于建筑方案验证，细化空间要素类型；控制指标以强制性控制为主。上海控详规划管理已形成管理办法、规程、准则和规范“四位一体”的管理格局，法定地位在管理机制中得到了保障和落实。一般控详规划关注重点为二维经济指标，在城市空间品质方面作用有限。重点地区控详图则构成：普适图则+附加图则。附加图则任务：基于城市设计方案，管控城市三维空间要素。表达形式：三维空间目标量化、指标化、借助法定图则和管理条文，明确建筑管理要求。我们一般是要求附加图则和控详规划同步编制，要求与一般的控详编制审批规程完全一致。我们是这样规定的，但是从现在的实际操作过程来看，城市设计过程往往比较长，有一些区域涉及的面比较广，因为城市不是只从一个点上去研究的，在这种情况下，做的时候两者往往不能同步，没有办法同时编制。现实选择是，普适图则编制时规划重点地区边界，锁定附加图则编制范围，在附加图则审批完成前，范围内的土地出让工作不予开展。从三个阶段解决不同层面的问题，打通理念、管理和实施之间的衔接。第一个阶段为多方案比选和整合阶段，这个阶段主要解决理念和整个空间格局的问题，是多方案的，根据我们的整体原则、整体理念，大家可以有很多创作性的东西；第二个阶段是控详和附加图则编制阶段，这个阶段重在解决成果法定化的问题；第三个阶段是后续土地和建筑落实阶段，主要是解决设计实施的问题。国内外优秀设计单位开展多方案比选，探讨地区发展理念和目标及空间特色和格局，比如杨浦滨江请了5家单位做优秀设计方案征集。规划管理部门和方案汇总单位基于方案比选，总结共识，吸收各方精华，形成整合方案，并制定法定成果。在这个过程当中，我们第一步做的就是，选取空间要素，这个空间要素要符合五类三级要求；第二步，布局空间系统，落实城市发展理念和目标。对各空间系统展开布局研究；第三步，量化空间指标，体现空间特色。基于空间系统方案，结合三维模型，研究形成空间目标的具体取值；第四步，区分指标类型，明确管控差异。指标分为“强制性”和“引导性”两类，其中强制性指标为实现空间目标的必要管控指标。比如杨浦滨江的某块片区，我们认为引导性的控制要素应为建筑形态和功能业态，其余（包括公共空间、交通空间等）为强制性控制要素。第五步，开展建筑方案验证，确保指标科学可行；第六步，形成法定图则和管理条文，符合成果规范。强制性的指标在具体的操作过程中也分为刚性和弹性两类。所谓“刚性”，它是不可变的，要通过明确的规划执行条款给建筑管理适量空间。比如步道端口不能偏移，因此对这个端口的位置要求可能是刚性的，通道可能也是强制性的，但是通道里到底怎么做，可以根据地块建筑设计适当弹性。对于刚性的控制指标，条文中明确规划执行条款，规定建管阶段指标可小幅度调整的区间。按不同调整幅度选择不同的执行适用程序，分为以下三种：甲类适用：通过建设项目审批程序予以确认；乙类适用：在建设项目审批过程中，通过专家或专业部门论证程序予以确认；丙类适用：通过修建性详细规划的编制和审批予以确认。总的来说，每一个地块想要管到什么程度，那就做什么样深度的工作。做到什么样深度的工作，以后才会有什么样的管理手段。关于后续土地和建筑落实阶段，我们分为土地管理部门和建筑管理部门。土地管理部门：将附加图则管控要求纳入土地出让合同；建筑管理部门：依据附加图则要求审批建筑方案。城市设计成果结合控规法定化的重点，一是要符合城市整体发展理念和目标；二是要立足法定化，明确管控要素；三是要衔接土地和建筑管理，确保实施。根据发言记录整理，未经专家审核，点击文末“阅读原文”查看会议更多精彩内容